Norme e legislazione

L'affermazione dell'autonomia politica delle città comunali rispetto alla sovranità imperiale tra XII e XIII secolo ebbe tra le sue manifestazioni documentarie più evidenti un'intensa proliferazione di norme scritte. Essa consistette proprio nel significato etimologico di potere che un ente ha di porre norme a se stesso, e prese corpo in tempi diversi, da città a città, in relazione al grado di maturazione dell'istituzione comunale.

La redazione scritta di provvedimenti di legge - nella forma di giuramenti (brevia) dei primi magistrati comunali (consoli, podestà), di deliberazioni dei primi consigli del comune, e di consuetudini locali - fu infatti precoce in talune città. Notizie di regole e di programmi politici che i consoli eletti si impegnavano a rispettare mediante un giuramento si hanno, per esempio, per i comuni di Genova già nel 1143 e 1157, di Pisa nel 1162 e 1164 e di Piacenza nel 1167, 1170 e 1181: la forma è in genere soggettiva ("giuro o giuriamo di adottare questo provvedimento, di pagare tale debito, di eseguire questa misura, etc."). Raccolte di giuramenti e di provvedimenti correnti approvati dai consigli cominciarono a essere compilate, per esempio, a Pistoia, dove si sono conservati uno statuto dei consoli e un constitutum del podestà databili intorno al 1180, che mostrano come il testo avesse adottato la forma oggettiva ("ordiniamo che il podestà debba adottare questo provvedimento, infligga questa pena, etc."). Abbiamo notizia di constituta e di statuta raccolti anche a Lucca nel 1178, a Firenze nel 1182, ad Arezzo nel 1196 e a Brescia nel 1198. A Pisa la decisione di mettere per iscritto le leggi vigenti fu precoce, probabilmente per l'influenza data dalla conservazione in città del codice giustinianeo, che forse servì da modello: nel 1155 fu avviata la redazione del Constitutum de legibus, una raccolta di leggi del Regnum Italiae e di frammenti di diritto romano, e del Constitutum usus, una raccolta di consuetudini locali perlopiù in materia di diritto commerciale. Il diritto consuetudinario locale (consuetudines, mores, etc., che riguardavano perlopiù materie feneratizie, contrattuali e successorie e le procedure processuali) fu oggetto di una messa per iscritto anche in altre città: ne abbiamo notizia, e spesso anche i testi, per esempio, per Alessandria nel 1179, Siena nel 1179-1180, Venezia nel 1195, Como nel 1215, Milano nel 1216.

La redazione scritta di corpi di norme sempre più ordinati si intensificò, non casualmente, tra la fine del regno di Federico I Hohenstaufen e l'inizio di quello di Federico II, quando i comuni italiani affermarono appieno la propria autonomia. Con la pace di Costanza del 1183 il Barbarossa aveva riconosciuto alle città della lega che gli si erano opposte la iurisdictio "tam in criminalibus causis quam in pecuniariis [...], tam in civitate quam extra civitatem". Una legittimazione - ribadita da molti comuni con l'inserimento del testo della pace in molti libri iurium e in molti libri statutorum comunali - dalla quale poi si sviluppò nei fatti quello ius statuendi che rappresentò il fulcro giuridico della conseguita autonomia politica dei comuni italiani. Quando Federico II tentò di restaurare la sovranità imperiale sui comuni si trovò di fronte a compagini molto più ricche e determinate di quelle con cui suo nonno aveva dovuto fare i conti, e dovette sperimentare più volte la propria impotenza: il diritto di darsi le norme si dimostrò un'acquisizione strutturale delle autonomie comunali impossibile a estirparsi. I conflitti degli anni trenta e quaranta, suggellati dalla morte di Federico nel 1250, segnarono la definitiva affermazione di fatto dell'autonomia giurisdizionale.

La crisi dell'impero fu un reale spartiacque epocale anche per il pensiero giuridico: fino a metà del secolo XIII, infatti, i giuristi di tradizione romanistica (in genere dottori degli Studia, impegnati nell'esegesi della glossa) erano stati ostili agli sviluppi politici comunali e alle forme del diritto che venivano affermandosi sulla base delle consuetudini locali. Ai loro occhi, la gerarchia giurisdizionale, la fonte del diritto non poteva che risiedere che nella lex imperiale, mentre gli statuti che le città venivano dandosi non sembravano altro che "opere di asini", nella forte metafora denigratoria, per esempio, del giurista Odofredo.

La questione della validità dello statuto fu discussa a lungo dai giuristi: il problema era quello di conciliare l'autonomia normativa dei comuni con la sovranità dell'impero, ritenuto l'unica fonte del diritto. Da un originario, reciproco, sospetto tra doctores e istituzioni comunali si passò infatti a una dapprima generica e poi a una sempre più organica collaborazione che preluse all'impegno dei giuristi di far rientrare il fenomeno dello ius proprium statutario nel generale alveo dello ius commune di tradizione romanistica. Inizialmente il riconoscimento delle consuetudini normative cittadine da parte di Federico Barbarossa con la pace di Costanza del 1183 fu assunto a fondamento della legittimità degli statuti (teoria cosiddetta della permissio): ma tale giustificazione non risolveva il problema della revoca sempre possibile di tale concessione. Fu solo nel corso del secolo XIV che alcuni giuristi elaborarono la teoria (cosiddetta della iurisdictio) che l'esercizio del potere normativo era conseguenza della titolarità della funzione giurisdizionale: Bartolo da Sassoferrato la ascrisse al complesso dei poteri di autogoverno di una comunità, Baldo degli Ubaldi al diritto naturale di qualsiasi organismo sociale di fissare le proprie regole di convivenza.

Va osservato come le città cominciarono a raccogliere in forma scritta sia la normativa cittadina sia la memoria dei propri diritti sul territorio e dei rapporti con le altre città. La redazione dei testi normativi aventi forza di legge andò cioè di pari passo con quella dei libri iurium, cioè dei diritti (iura) vantati dalla comunità cittadina nei confronti di altri enti e poteri.

Fu però solo nella prima metà del secolo XIII che ogni comune si dotò di una raccolta di statuta, vale a dire di un vero e proprio corpus che sedimentasse la stratificazione della originaria pluralità di scritture normative. Per limitarsi alle città di cui sono rimasti i testi (anche in forma frammentaria), si trattò, per esempio, di Treviso nel 1207, Volterra nel 1219, Lodi nel 1224, Verona nel 1228, Savona nel 1230, Siena nel 1231, Viterbo nel 1237, Vercelli nel 1241, Venezia nel 1242, Bergamo nel 1248. Va precisato peraltro che, per la maggioranza delle città, i codici degli statuti si sono conservati solo a partire dalle successive redazioni del secolo XIV).

La rivoluzione documentaria corrispose ai nuovi assetti di potere interni alla città, con l'affermazione di nuove famiglie di mercanti, notai, giudici, piccoli e medi proprietari fondiari di recente inurbamento che si affiancarono, nei collegi di governo e nei consigli, alle famiglie di più antica tradizione, e per lo più di milites, che dal secolo XII erano venute monopolizzando la prima magistratura collegiale del comune, quella consolare. Il nuovo sistema politico consiliare e podestarile favorì la redazione di un testo normativo organico che consentisse al rettore di professione e al suo staff di giudici e notai che non conoscevano le norme locali, in quanto forestieri, di garantire che per tutti i cives valessero le stesse leggi, che da tutti fossero rispettate e che i trasgressori fossero puniti con pene definite.

Il termine statuto deriva dal latino statutum (dal verbo statuere, ovvero "stabilire", "decidere", "ordinare"), che poteva indicare sia ogni singolo provvedimento normativo assunto dagli organi consiliari dei comuni, sia poi anche una raccolta di leggi in forma di Liber statutorum. I testi legislativi vennero articolandosi in libri e in rubriche attraverso i quali la comunità stabiliva il proprio assetto istituzionale, fissava le norme di carattere amministrativo e le regole cui gli abitanti dovevano attenersi nella vita pubblica e privata, e definiva le pene per i trasgressori. Titolare del potere normativo era in linea di principio l'assemblea generale del comune che lo esercitava direttamente o delegandone la redazione, anche per quanto riguarda la sua scrittura, a collegi di esperti detti "reformatores" o "statutari".

Dalla metà del Duecento le raccolte normative cominciarono ad assumere una più stabile formalizzazione testuale (in parti, capitula, rubriche, etc.) e a essere ordinate in libri distinti per funzioni e materie. In genere, dopo un proemio spesso solenne con le invocazioni divine e la data di redazione, il primo libro era dedicato agli uffici principali del comune, i successivi alle materie giudiziarie civili e criminali, e poi a quelle "straordinarie", cioè di polizia amministrativa, alle opere pubbliche e ai "danni dati". Lo statuto del podestà di Pistoia del 1296, per esempio, era distinto in cinque libri (rispettivamente: De officialibus, De civilibus, Maleficiorum, De extraordinariis, De publicis operibus), ma già lo statuto vigente a Genova nel 1297-1299 era diviso in otto libri, e lo statuto del comune di Bologna del 1335 raggiunse un'articolazione in ben dieci libri.

Anche quando raggiunse una struttura omogenea, lo statuto rimase sempre un testo "stratificato" perché aperto a integrazioni e aggiunte. Nel momento della sua redazione esso recepiva capitoli e rubriche risalenti a tempi precedenti, affiancati da un nucleo prodotto in occasione della promulgazione. Successivamente nello stesso codice erano registrati, in forma di aggiunte sui margini, in carte bianche finali o in quaderni addizionali, gli additamenta disposti dai consigli cittadini negli anni: aggiunte, deroghe, abolizioni, nuove disposizioni.

Gli statuti erano parte di un sistema normativo in espansione. Nel corso del secolo XIII l'universo statutario fu arricchito dagli statuti che si diedero le varie societates attive in ambito urbano anche sul piano deliberativo: corporazioni di mestiere, compagnie territoriali, confraternite, collegi di notai e università, enti assistenziali, etc. In alcune città gli statuti del comune vennero affiancati anche da quelli dei regimi di "popolo", e , in quasi tutte, dagli statuti di singoli uffici (fiscali, di polizia, di sovrintendenza ai lavori pubblici, etc.), e dagli ordinamenta tematici (gruppi di norme, omogenee per la materia trattata - suntuaria, finanziaria, antimagnatizia etc. - approvate in blocco dai consigli del comune e vigenti per tutti i cittadini) come gli Ordinamenti di giustizia fiorentini, oggetto di alcune schede del nostro Atlante.

Soprattutto, il sistema normativo del comune fu innervato dai decenni centrali del Duecento da serie continue e sempre più corpose di registri di deliberazioni dei consigli del comune: consilia, reformantiae, reformationes, provisiones, etc.

La maggiore articolazione della società cittadina e l'affermazione dei regimi di "popolo" a base mercantile e artigiana, portò infatti - come è noto - a un grande incremento delle scritture pubbliche, con l'istituzione di registri correnti delle discussioni e delle delibere dei consigli comunali, e della quotidiana amministrazione della giustizia, della fiscalità e della finanza del comune. Nella sostanza ciò significò il definitivo affermarsi degli scritti in forma di quaderno e di libro rispetto alle pergamene sciolte, la progressiva adozione del supporto cartaceo, la diffusione di scritture più cursorie - fino all'adozione della lingua volgare al posto del latino (nella traduzione e sempre più spesso nella diretta scrittura delle norme), che si diffuse dapprima in Toscana, originando tra Firenze e Siena, poi progressivamente in altre aree italiane nel corso del Trecento.

Alle scritture chiuse e compiute dei libri statutari si affiancarono le registrazioni correnti delle sessioni dei consigli del comune, che quotidianamente ne verbalizzavano le discussioni e i provvedimenti. Come è stato osservato, queste scritture subirono mutilazioni archivistiche particolarmente gravi: delle serie continue inaugurate alla metà del Duecento in quasi tutti i comuni rimangono in genere pochi libri o quaderni fino al tardo Trecento o al Quattrocento. Il caso di Firenze costituisce una delle poche eccezioni fortunate, con registri risalenti con buona continuità agli anni ottanta del secolo XIII e, soprattutto, con una varietà di serie distinte che registravano le fasi principali della procedura consiliare: le bozze dei testi proposti ai consigli; il processo verbale delle sedute, con la proposta di delibera e la discussione nei consigli; l'esito delle votazioni, comprese le bocciature dei provvedimenti; e i testi in mundum delle provvisioni.

Quanto ai contenuti, va sottolineata l'estrema varietà delle materie trattate. Pochi erano i provvedimenti destinati a tradursi in leggi e a essere inseriti negli statuti. Prevalevano invece, in forma spesso disordinata, le questioni più disparate: dalle maggiori decisioni politiche contingenti alle occorrenze ordinarie dell'amministrazione (in materia urbanistica, fiscale, di ordine pubblico, etc.), dalle deroghe generali (amnistie per i carcerati, cancellazioni di bandi, indulti fiscali, etc.) ai provvedimenti ad personam che in gemere accoglievano petizioni presentate ai consigli.

Inevitabilmente le numerose legislazioni operanti nello spazio cittadino furono all'origine di conflitti di giurisdizione e di scontri interpretativi, cui si cercò di porre rimedio imponendo la preminenza degli statuti del comune. Commissioni apposite di correctores o di emendatores furono nominate con frequenza crescente per rivedere, correggere, aggiornare e armonizzare la normativa accumulatasi. Talora il loro compito fu arduo: a Bologna, per esempio, nel 1287 una commissione incaricata di rimettere ordine nella confusione normativa dovette passare al setaccio ben 265 libri normativi!

A stendere il testo dei provvedimenti di legge furono in genere i notai. Un piccolo nucleo di professionisti, talora forestieri, era scelto dal comune per tenere le registrazione corrente delle deliberazioni dei consigli e per verbalizzarne le varie fasi: a Firenze essi costituirono il nucleo dell'"ufficio delle riformagioni". Anche i membri delle commissioni incaricate di integrare, modificare o riscrivere in una nuova redazione gli statuti, oltre che da "laici" (cioè da non esperti di diritto) erano formate in larga maggioranza da esperti di diritto e da notai, detentori di un sapere pratico specifico e di competenze tecniche necessarie alla compilazione di testi di contenuto giuridico. In quanto fonte eminentemente giuridica, le leggi e gli statuti presupponevano infatti la presenza di uomini di legge formati sul diritto scritto, capaci cioè non solo di leggerli ma anche di reperire fonti giuridiche al di fuori di essi e di compararle e integrarle con le norme contenute nelle raccolte statutarie.

Andrea Zorzi

Bibliografia

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